Tekst jest fragmentem książki „Prawo i polityka ochrony środowiska naturalnego Unii Europejskiej” Jana Wiktora Tkaczyńskiego (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2009). Zamieszczenie w celach informacyjnych za zgodą Wydawcy.

Notkę o książce znajdziesz tutaj:
http://wiedzaiedukacja.eu/archives/27854

III. Polityka ochrony środowiska naturalnego w Polsce
1. Polska administracja publiczna: propedeutyka analizy systemowej

Musi zaskoczyć stwierdzenie, że próba postawienia właściwej diagnozy stanu administracji publicznej w Polsce napotyka trudność nie do przezwyciężenia: brak mianowicie potrzebnych danych. Nie tylko bowiem nie opracowano dotychczas kompleksowych raportów bądź analiz, ale brakuje również danych obrazujących kondycję jednostek administracji publicznej, w tym szczególnie samorządowej.

Wspomnianą trudność powiększa przy tym fakt, że nie został dotychczas opracowany całościowy dokument o charakterze strategicznym, wyznaczający najważniejsze kierunki reformy tego sektora w perspektywie wieloletniej, a kluczowych z punktu widzenia realizacji celów Strategii Lizbońskiej. Surowej oceny opisanego stanu rzeczy nie może przy tym zmienić przyjęcie przez Radę Ministrów kilku dokumentów mających za zadanie poprawę jakości funkcjonowania administracji publicznej. I aczkolwiek nie da się ich nazwać inaczej jak rozwiązaniami cząstkowymi, nie sposób przecież pominąć w wyliczeniu tych najważniejszych:
(a)  Krajowy Program Reform na lata 2005-2008 na rzecz realizacji Strategii Lizbońskiej,
(b)  Program Reformy Regulacji,
(c)  Strategia Antykorupcyjna – II etap wdrażania 2005-2009, oraz
(d)  Strategia kierunkowa rozwoju informatyzacji Polski do 2013.

Jeżeli przyjąć rozumienie pojęcia „administracja”’ w znaczeniu wywodzącym się z łacińskiego źródłosłowu ministrare (służyć, pomagać, prowadzić bądź zarządzać) z przedrostkiem ad – nadającym wymienionym rodzajom aktywności cechę działania celowego, to w powszechnym ujęciu rzeczony termin występuje w trzech znaczeniach jako:
(1)  wydzielone w państwie struktury organizacyjne powołane celowo do realizacji określonych zamierzeń o charakterze zadań publicznych,
(2)  określona i charakteryzująca się specyficznymi cechami działalność podejmowana w ramach realizacji celów noszących znamiona interesu publicznego,
(3) zbiór pracowników zatrudnionych w strukturach  wyodrębnionych w pierwszym znaczeniu.

Nie ulega wątpliwości, że współczesne badanie struktur organizacyjnych pozostaje jednym z centralnych problemów w nauce prawa administracyjnego. Wpływ na takie podejście mają,  z jednej strony, rosnąca liczba różnego typu struktur organizacyjnych w administracji, z drugiej zaś, potrzeba wzrostu efektywności jej działania. Obserwowany rozrost administracji w organizacyjnym aspekcie wertykalnym i horyzontalnym da się przy tym zaobserwować szczególnie przy powstawaniu wielu różnorodnych wyspecjalizowanych organów lub instytucji. Specjalizacja administracji, stanowiąc więc dzisiaj jeden z jej podstawowych kierunków rozwoju od strony praktycznej, rzutuje jednak zarazem w poważnym stopniu na jej ogląd od strony teoretyczno-poznawczej. Istotą jest tu bowiem dążenie do poznania, analizy, a wreszcie odkrycia mechanizmów, które przesadzają o wydolności administracji oraz o zasadach jaj działania, determinujących zakres, sposób i styl, w jakich spełnia ona swoje funkcje w demokratycznym państwie prawa.

Określenie mechanizmów działania administracyjnego komplikuje dodatkowo i ten fakt, że zgodnie z przyjętym klasycznym rozumieniem podziału władz występuje niepołączalność stanowienia prawa oraz jego wykonywania. Tymczasem praktyka ustrojowi w XX stuleciu dowiodła, że egzekutywa coraz częściej otrzymuje znamiona legislatywy, i tym samym jest coraz intensywniej włączana w polityczny proces stanowienia prawa. Stad można, niezależnie od intensywności tego procesu, powiedzieć za Charlesem H. Levinem, że przeciąganie linii podziału między kształtowaniem polityki przez legislatywę a planowaniem politycznym władzy wykonawczej jest zabiegiem sztucznym. Problemem nie tyle jest ich wzajemna interpolacja polityczna, ile taki sposób rozdziału kompetencji ustawodawczych i wykonawczych, aby podstawowa reguła demokratycznego sprawowania władzy, checks and balances, nie stała się niewiele znaczącym hasłem politycznym.

Do zdefiniowania konstrukcji działalności wykonawczej niezbędne jest w pierwszej kolejności udzielenie odpowiedzi na dwa pytania: pierwsze dotyczy dokładnego określenia pojęcia „wiążąca decyzja polityczna”, drugie natomiast pojęcia „działalność wykonawcza”. W krajach, w których obowiązuje podział władzy, niezależnie od lego, czy są one zorganizowane na sposób federalny, czy też unitarny, definicja pierwszego pojęcia jest stosunkowo łatwa do sformułowania – wiążące decyzje polityczne są wydawane w postaci ustaw. Ustawa zawiera więc decyzję polityczną jako ogólne abstrakcyjne uregulowanie socjalno-ekonomicznych stanów faktycznych i tym samym przedstawia sobą konkretyzację określonych w konstytucji głównych celów państwa jako głównych decyzji politycznych na „pierwszym szczeblu”.

Również zdefiniowanie pojęcia „działalności wykonawczej” w państwach o ukształtowanym podziale władzy nie nastręcza większych trudności. Władza wykonawcza (administracja w sensie organizacyjnym jako aparat władzy) konkretyzuje wiążące decyzje polityczne (ustawy) na „drugim szczeblu”, gdyż jej istotą jest wdrażanie w życie stanowionego prawa. Istotne pozostaje przy tym, że to wdrażanie, czyli działalność wykonawcza (administracja w sensie materialnym jako wykonywanie władzy), jest w swoisty sposób programowane przez ustawę, tzn. że jest ono określane przez program ustawodawcy i jego strukturę.

Ujmując zatem problematykę struktury administracji jako przedmiot regulacji prawnej, odnoszono do niej wypracowane w nauce prawa podstawowe pojęcia badawcze: podmioty i przedmiot stosunku prawnego, relacje zależności miedzy elementami danej struktury, które następnie interpretowano jako typowe więzi organizacyjne, a więc powiązanie hierarchiczne, nadzór bądź kontrolę. Ponieważ celem tak prowadzonych badań była analiza norm i przepisów prawnych, prowadziło to do wyniku badawczego będącego skutkiem działania, a nie odkrywaniem stanu faktycznego. Upraszczając sprawę, można więc zauważyć, że prawnicze podejście badawcze doskonaliło normatywną konstrukcję np. nadzoru czy kontroli, nie wystarczało jednak do postawienia diagnozy dotyczącej rzeczywistych mechanizmów funkcjonowania administracji.

Aczkolwiek wiele pojawiających się analiz działalności wykonawczej jest sporządzanych przez socjologów, politologów i ekonomistów, nadal jednak na sposób rozumienia działania administracji publicznej główny wpływ wywierają prawnicy. Dzieje się tak z dwóch powodów: po pierwsze dlatego, że prawo rozciąga swój wpływ na wszystkie dziedziny życia społecznego; po drugie zaś gdyż administracja publiczna, dostarczając -jak każdy sektor gospodarki – określone produkty w formie usług i dóbr rzeczowych, działa między prawnymi nakazami a zakazami, z którymi par excellence najlepiej obznajomieni są prawnicy.

Niewątpliwie pewną rolę w takim podejściu do znaczenia prawa odgrywa i ten fakt, że prawno-filozoficzne rozważania na temat dualizmu między państwem a społeczeństwem doprowadziły do identyfikacji tego pierwszego z naukami prawno-administracyjnymi, gdy obiektem poznawczym nauk społecznych stało się to drugie. Takie przeciwstawienie nie ułatwia jednak uchwycenia punktu skrzyżowania się obydwu sposobów podejścia do analizowanej tutaj problematyki. W badanym aspekcie podstawowego znaczenia nabiera bowiem pytanie, jak normować struktury organizacyjne, aby zapewnić maximum ich funkcjonalności, oraz, o czym dalej, efektywności działania. Innymi słowy, jak w regulacji prawnej wykorzystać i posłużyć się wiedzą prakseologiczną o tworzeniu i działaniu struktur.

Mając to na uwadze, nieuniknione staje się wskazanie na dwie pochodne tego stanowiska. Pierwsza z nich dotyczy generalnego wyodrębnienia zespołu norm i przepisów dotyczących struktury organizacyjnej administracji, a więc takich, o których można by powiedzieć, że mają charakter norm i przepisów ustrojowych. O drugiej natomiast – w zakresie węższym, technicznym niejako – należałoby z kolei powiedzieć, że dotyczy możliwości zawarcia w przepisie prawnym dyrektywy prakseologicznej lub konstruowania różnego rodzaju odesłań do takich dyrektyw. Przy czym mowa jest tutaj nie o szeroko pojętej działalności wykonawczej (administracyjnej), ale o dyrektywach prakseologicznych dotyczących struktur administracyjnych. Tak podniesiony aspekt prawnej regulacji struktur(y) administracyjnych(ej) dowodzi bowiem pośrednio instrumentalnego charakteru prawa jako narzędzia racjonalnej organizacji.